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Los Recursos Administrativos y Contencioso-Administrativos

Existen dos categorías de recursos que pueden ser ejercidos con relación a los actos y operaciones de la Administración: los recursos administrativos y los recursos contenciosos.

Los recursos administrativos, son los medios de que disponen los interesados para obtener por la vía administrativa la reconsideración de aquellos actos que estimen contrarios a la ley, la equidad o la conveniencia colectiva. Los recursos administrativos son dos: el de reconsideración o reposición, o sea, la solicitud dirigida al propio autor del acto impugnado para que lo revoque o modifique, y el recurso jerárquico, o sea, la solicitud dirigida al superior, para que revise la decisión impugnada y la revoque o modifique.

Por el contrario, los recursos contenciosos son los medios de que disponen los interesados para someter ante un tribunal, en la forma legal, una pretensión jurídica, con la finalidad de que ésta sea satisfecha mediante una sentencia. Estos recursos se denominan contenciosos, porque en todos ellos, hay siempre un emplazamiento en virtud del cual quedan enteradas del procedimiento intentado todas las personas interesadas en oponerse a la pretensión del actor, y en hacer valer en el juicio sus puntos de vista. En principio, estos recursos provocan una contención.

Los recursos contenciosos, se plantean ante órganos jurisdiccionales, eso es, ante tribunales. El recurso contencioso, se puede fundar únicamente en infracciones de reglas de derecho. Las facultades del órgano jurisdiccional que conoce de un recurso contencioso son limitadas, y en ningún caso puede incurrir en ultrapetita, esto es, no puede conceder más de lo pedido por el recurrente. El pronunciamiento que se emite en relación con un recurso contencioso es una sentencia, provista de la autoridad de la cosa juzgada.

El Amparo contra Amparo

Noción

 Como una subespecie del amparo contra sentencias, se admite el amparo contra las sentencias de amparo en los casos en que el Juez que conoce del amparo, actuando fuera de su competencia, dicte una resolución o sentencia u ordene un acto que lesione un derecho constitucional. La acción debe interponerse por ante un tribunal superior al que emitió el pronunciamiento, quien decidirá en forma breve, sumaria y efectiva.

Requisitos

El Tribunal Supremo dela República considera admisible la acción de amparo contra decisiones judiciales que a su vez resuelvan un amparo constitucional, siempre que se trate de un agravio distinto al que sirve de objeto al amparo original y haya quedado satisfecho el principio de la doble instancia, esto es, que haya quedado firme la sentencia de amparo causante del agravio, pues de lo contrario, se estaría frente a la figura del amparo sobrevenido.

Sobre este particular, la Sala Constitucional, en sentencia Nº 1745, de 31/07/2002, declaró que la acción de amparo se agota con la segunda instancia, por lo que la que se intente contra la sentencia que recaiga en el procedimiento correspondiente a la segunda instancia de una acción de amparo, sólo podrá admitirse cuando se denuncien y pueda inferirse de la solicitud de amparo y su anexos, la posibilidad de haberse producido nuevas infracciones constitucionales derivadas de la sentencia de amparo contra la cual se acciona.

En igual sentido que la anterior, la Sala Constitucionaldeclaró que el ejercicio del “amparo contra amparo” resulta posible únicamente en el caso de que las violaciones de derechos constitucionales deriven directamente de la sentencia dictada por el juez constitucional; es decir, que los elementos que configuren la presunta nueva violación de los derechos o garantías constitucionales sean fáctica y jurídicamente distintos de los que fueron sometidos a revisión en la decisión de la acción de amparo primariamente decidida y que hayan surgido como consecuencia del curso del procedimiento de amparo.

Casos en que procede

 • Cuando se constata la violación del derecho de defensa y del debido proceso, procede el amparo contra la sentencia de amparo dictada por la segunda instancia

Teniendo en cuenta lo anterior, apreciala Salaque fue vulnerado el derecho a la defensa y el debido proceso de la parte accionante, toda vez que la decisión accionada en amparo fue dictada sin que hubiera fenecido el lapso procesal para el ejercicio del recurso de apelación, máxime cuando es evidente que la sentencia a la que se pretendió darle carácter de definitivamente firme fue pronunciada antes del lapso de diferimiento fijado por el juez de la recurrida mediante auto. (Sentencia Nº 420 dela SalaConstitucional, del 27/02/2003).

• Inadmisibilidad de acciones o recursos contra el auto de admisión de amparo

La Sala Constitucionaldeclaró que es improcedente el intentar un amparo constitucional contra el auto que admite otro amparo, por las siguientes razones:

El auto que admite un amparo es un acto de sustanciación o instrucción del Juez, mediante el cual le da impulso al proceso. No contiene decisión de fondo, ni produce gravamen alguno a las partes, por lo tanto, contra el mismo no cabe recurso de apelación, ni demanda de amparo.

El artículo 27 de la vigente Constitución exige que el procedimiento de amparo constitucional sea oral, público, breve gratuito y no sujeto a formalidad, que es precisamente el fundamento de la decisión de esta Sala, cuando describió las formas del proceso de amparo, en sentencia del 1º de febrero de 2000 (Caso José Amando Mejía).

Darle curso a un amparo contra este tipo de providencias, implica desnaturalizar su esencia, ya que la brevedad del procedimiento, impide la existencia de incidencias o tramites procesales, que puedan afectar o comprometer la efectividad de la tutela constitucional. Debe tenerse presente que, la única cuestión incidental permitida, es la relativa a los conflictos de competencia, prevista en el artículo 12 dela Ley Orgánicade Amparo.

Jurisprudencia y Legislación de Interés

 • La parte no puede sustituir la apelación por el amparo. Conjunta y accesoriamente al recurso de apelación, la parte puede ejercer la acción de amparo sobrevenido o incidental; pero no sustituir la apelación por el amparo. (Sala de Casación, 08/04/99).

• Amparo sobrevenido. Tratándose de un proceso en curso, lo que procede es el amparo sobrevenido ya que el amparo contra sentencia presupone una sentencia o acto concluido. (Sala de Casación, 14/04/99).

 • Vías procesales no idóneas, ineficientes e inoperantes para reparar el agravio constitucional. Si existen vías no idóneas, ineficientes o inoperantes (como es la apelación a un solo efecto) para restituir el agravio, debe hacerse uso de ellas conjuntamente con la acción de amparo sobrevenido. (Sala de Casación, 18/11/99).

• Inepta acumulación de pretensiones cuando se solicita el amparo y el decreto de medidas cautelares. La interposición simultánea, no subsidiaria, de la acción de amparo constitucional planteada en forma cautelar y otras medidas cautelares solicitadas, hace inadmisible la acción de amparo ejercida. (Sala Político Administrativa, de 03/08/2000).

 

• Amparo sobrevenido

” … Ia acción de amparo se agota con la segunda instancia por lo que la que se intente contra la sentencia que recaiga n el procedimiento correspondiente a la segunda instancia de una acción de amparo, sólo podrá admitirse cuando se denuncien y pueda inferirse de la solicitud de amparo y sus anexos, la posibilidad de haberse producido nuevas infracciones constitucionales derivadas de la sentencia de amparo contra la cual se acciona”.

• La acción de amparo como mecanismo de prevención

” …Ia acción de amparo puede ser utilizada como mecanismo de prevención ante una inminente violación de derechos fundamentales, dado que a través de ésta se pueden suspender los efectos del acto considerado lesivo para evitar daños irreparables. Sin embargo, este carácter cautelar opera únicamente cuando está ejercido de forma conjunta con algún otro recurso que pretenda anular directamente al mencionado acto”.

• Entrega material de un vehículo reclamado en un proceso penal

La entrega material de un vehículo procede siempre que no existan dudas acerca del derecho de propiedad sobre el objeto que se reclama en el proceso penal, lo cual debe ser analizado por las autoridades competentes, estudio que por supuesto no puede traer consigo un retardo excesivo por parte del órgano jurisdiccional para pronunciarse con respecto a las solicitudes de entrega de vehículos, ya que el mismo vulnera el derecho que tiene toda persona de obtener oportuna y adecuada respuesta a sus requerimientos.

• Procedimiento por intimación

Procede la acción de amparo constitucional contra la decisión que concede autoridad de cosa juzgada al decreto de intimación.

 

Las Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo

  • Concepto de Medida Cautelar

El Diccionario Jurídico Espasa define a las medidas cautelares como:

Medidas: Actuaciones judiciales a practicar o adoptar preventivamente en determinados casos previstos en la Ley.

Cautelares: Aquellas que se pueden adoptar preventivamente por los Tribunales y estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice; no obstante podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado

Ossorio (2006) define las medidas cautelares como:

Las dictadas mediante providencias judiciales, con el fin de asegurar que cierto derecho podrá ser hecho efectivo en el caso de un litigio en el que se reconozca la existencia y legitimidad de tal derecho. Las medidas cautelares no implican una sentencia respecto de la existencia de un derecho, pero sí la adopción de medidas judiciales tendentes a hacer efectivo el derecho que eventualmente sea reconocido. (p. 584).

Por su parte Torrealba (2009), señala que la finalidad de éstas es garantizar la ejecución de las decisiones judiciales, mediante la conservación, prevención o aseguramiento de los derechos que corresponde dilucidar en el proceso. Apuntan pues, a evitar que las sentencias se hagan ilusorias, a conservar la igualdad procesal mediante el mantenimiento de las situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier circunstancia que pueda alterar las mismas. También se destinan, como luego se detallará, a anticipar, provisoriamente, la realización del fallo de fondo.

Parafraseando a Torrealba, se tiene así la Medida Cautelar es una institución de naturaleza procesal de incuestionable valor dentro de la rama del derecho procesal, en razón de que permite a los justiciables una mayor seguridad jurídica, en el sentido de precaver que un fallo judicial quede ilusorio o no pueda  ejecutarse cabalmente.

Por lo antes expuesto, es necesario entender que el derecho a la tutela judicial cautelar no es más que como una manifestación del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. En realidad, se trata de una de sus modalidades más esenciales, y en el contencioso­ administrativo cobra mayor relevancia, por cuanto existe la alta probabilidad de que la sentencia final que declara procedente la pretensión del recurrente y condena a la Administración a una prestación, resulte inejecutable por haberse modificado la situación fáctica o jurídica existente al inicio de la causa, o bien, porque para el momento en que se dicta la sentencia de fondo, se le haya producido alguna pérdida irreparable a quien ha ganado el juicio. (Torrealba, 2009).

  • Requisitos de Procedencia

De acuerdo con la doctrina procesal, plenamente aplicable al contencioso-administrativo, los elementos fundamentales al momento de examinar la procedencia de las medidas cautelares, son, en primer lugar, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris (no plena prueba sino la argumentación razonable acompañada de una prueba sumaria). Consiste en un juicio preliminar acerca de la verosimilitud de la procedencia de la pretensión interpuesta, que debe lucir como de probable acogida en la sentencia de fondo.

A este requisito del fumus boni iuris, se le define como: la indagación que hace el juez sobre la probabilidad cualificada, sobre la apariencia cierta, de que el derecho invocado por el solicitante de la medida cautelar en la realidad exista y que, en consecuencia, será efectivamente reconocido en la sentencia final. Se trata de la apariencia de que la pretensión del solicitante prosperará en el fallo de fondo.

Hay que resaltar que, a fin de que el actor cumpla su carga procesal para demostrar esta apariencia de buen derecho, no resulta suficien­te que éste se limite a alegar la procedencia de su pretensión, sino que deberá acompañar algún tipo de prueba que permita al juez presumir objetivamente que al solicitante le acompaña ciertamente el derecho invocado.

Por su parte, el peligro en la mora o periculum in mora, vinculado con la irreparabilidad de los daños, se refiere al peligro de daño que teme el solicitante de que no se satisfaga su derecho o que éste resulte infructuoso como consecuencia del tiempo que deberá esperar para obtener la tutela judicial definitiva. Estos daños irreparables resultan una condición para la suspensión de efectos del acto impug­nado, daños que no podrán ser genéricos, eventuales o inciertos, sino que deberán consistir en un perjuicio especial que lesione directa y personalmente la esfera jurídica del solicitante. Asimismo, se señala que para la jurisprudencia su producción tiene que derivarse directa­mente del acto administrativo impugnado, en una relación de causali­dad ejecución del acto-daño irreparable producido, así como que no pueden ser los derivados como una consecuencia “natural o normal” del acto administrativo, sino que será necesario que se trate de efectos “extraordinarios”.

Sobre el periculum in mora, siguiendo la clásica distinción de la doctrina italiana, algunos lo dividen entre el peligro en la infructuosi­dad del fallo (ejecución imposible) y el peligro en el retardo (daño irreparable que sufrirá el demandante por el tiempo aunque la senten­cia definitiva declare su derecho, es decir, el periculum in damni). A este último tipo se le describe como aquel que se refiere al peligro de la ineficacia de la sentencia, en el sentido de que el fallo pueda ejecutarse pero que para el momento de tal ejecución ya carezca de interés para el actor, quien, al no haber podido usar de su derecho durante el proceso, ya no le es posible servirse de él.

Un tercer elemento es el de la ponderación de los intereses públicos en juego. Conjugados con la ponderación de intereses, la apariencia de buen derecho y el peligro en la mora determinan la procedencia o no de la medida cautelar, y es en este campo en el cual el juez tiene margen de apreciación.

La ponderación de intereses no se refiere a que basta cualquier interés general para impedir el otorgamiento de la medida cautelar, puesto que toda la actividad administrativa debe estar presidida por la satisfacción del interés general, sino de un interés general concretizado y de cierta gravedad. Este elemento puede jugar tanto a favor como en contra de que se acuerde la medida cautelar, y debe ser examinado autónoma­mente (aunque de forma armónica) con los restantes.

Por último se tiene que la base legal de los ya explicados requisitos se encuentra en el Artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual dispone:

A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho (fumus boni iuris) y garantizar las resultas del juicio (periculum in mora) ponderando los intereses públicos (ponderación de los intereses públicos) generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

  • Características de las Medidas Cautelares

A través de la doctrina y jurisprudencia se ha resaltado constantemente que la tutela cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la duración del proceso, puesto que es precisamente esta duración la que determina la necesidad de ésta.

Partiendo de esa importancia de la protección cautelar en el contencioso-administrativo, se pueden apuntar, siguiendo a Torrealba (2009), sus caracteres generales más resaltantes. En ese sentido se señalan las siguientes:

-Provisionalidad (su función cesa al dictarse el fallo de fondo);

-Instru­mentalidad (son instrumento o medio del proceso y por tanto accesorias a la causa principal en la cual se dictan); Explica Piero Calamandrei que las medidas cautelares no constituyen un fin en sí mismas, sino que sólo sirven para proteger, precaver o prevenir un fallo principal, de tal manera que son un instrumento del proceso para garantizar la eficacia y efectividad del proceso mismo. No es concebible en el moderno Estado Social de Derecho la posibilidad de medidas cautelares autónomas puesto que ello seria, al menos en nuestro país, indudablemente inconstitucional

-Sumariedad (brevedad y prescindencia del proceso de cognición para su resolución dada la urgencia);

-Revocabilidad (su otorgamiento y duración depende de la situación fáctica, por lo cual es mutable);

-Inexistencia de cosa juzgada (consecuencia de la anterior);

-Adecuación (congruencia con la preten­sión de fondo)

-Jurisdiccionalidad (operan dentro del proceso). Las medidas cautelares son disposiciones jurisdiccionales en aras de proteger o precaver que el fallo de un juicio principal quede infructuoso o ilusorio en su ejecución y, por otra parte, la efectividad del proceso jurisdiccional. Atendiendo a esta definición existen razones formales y materiales para afirmar el carácter de Jurisdiccionalidad de las medidas cautelares. Las razones formales apuntan a su finalidad, esto es, la finalidad preponderante y fundamental está en proteger la futura ejecución de un fallo y los fallos sólo pueden ser conocidos, sustanciados y decididos por los órganos jurisdiccionales.

Bibliografía

Ossorio, M. (2006). Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Buenos Aires, Argentina: Editorial Heliasta.

Torrealba Sánchez, Miguel A. (2009). Manual de Contencioso Administrativo (Parte General). Caracas, Venezuela: Editorial Texto.

Suspensión de los Efectos del Acto Administrativo

  • Naturaleza Jurídica de la Suspensión de los Efectos del Acto Administrativo

La calificación que recibe la suspensión de los efectos de un acto administrativo, es el de la medida cautelar por excelencia en el recurso contencioso-administrativo (Pittaluga, citado en Torrealba 2009).

Se puede describir la misma, como eliminación temporal, de la eficacia de los actos administrativos, y que aplica transitoriamente bien sobre los efectos derivados del acto o bien interrumpiendo su curso, si ya habían comenzado a producirse.

Apunta Torrealba (2009), que también se ha definido la figura jurídica en estudio, como una medida cautelar mediante la cual se detiene en un caso determinado y de manera provisora los principios de ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo.

Es por todo lo anterior que entre las medidas cautelares posibles, la suspensión del acto administrativo es la que tiene más relevancia en el ámbito contencioso administrativo

  • Reglas Procesales que rigen la Suspensión de los Efectos del Acto Administrativo

En relación con los supuestos necesarios para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, se tiene que por vía jurisprudencial se ha establecido la presunción del fumus boni Iuris (presunción del buen derecho) y el periculum in mora, en decisiones de fechas 03-06-2004 y 11-08-2004, emanadas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Casos: Deportes El Marquéz, C.A. y Agencias Generales Conaven, S.A., posteriormente reiteradas la Sala ha fijado posición de que esos dos supuestos deben ser concurrentes; ello con la finalidad de llevar al convencimiento del juzgador la necesidad de que la medida deba decretarse para garantizar y prevenir el eventual daño grave, el cual pudiera causarse con la ejecución inmediata del acto administrativo.

Pero, en primer orden su fundamentación está en los perjuicios irreparables o de difícil reparación que produciría la ejecución del acto impugnado.

Existe además otro requisito, el de la caución o garantía, que ha sido objeto de algunas variaciones normativas relacionadas específicamente con la potestad del juez para pedir tal garantía, así se tiene que en principio de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia era potestativo del juez pedir al solicitante que preste caución; posteriormente de acuerdo con el artículo 21, 21° aparte (que para algunos autores, como Brewer-Carías, representa un notable retroceso), pasó a ser imperativo, es decir, que el juez debía exigir la caución; por último sobre la base de lo establecido en el artículo 104, último aparte, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa volvió a ostentar el carácter de potestativo del juez, en las causas de contenido patrimonial.

  • Alcance de la Suspensión de los Efectos del Acto Administrativo

Explica Torrealba, que el ámbito de la suspensión de los efectos es restringido, ya que se refiere a los actos de efectos particulares, fundamentándose tal restricción en el hecho de que ese tipo de acto, si bien puede afectar a una parte de sus destinatarios, no siempre sucede con todos y puede que otra parte no esté de acuerdo con la suspensión.

Otra limitación que encuentra la suspensión de efectos es su no aplicabilidad en para actos denegatorios, por cuanto en caso de producirse en ese tipo de actos significaría decidir anticipadamente el proceso en vía cautelar, al otorgar a quien recurre la pretensión que sólo obtendría en la sentencia definitiva.

En definitiva, se tiene que la suspensión de efectos, no es aplicable sino solo al recurso de nulidad; y no a los de abstención, de efectos generales, los consecuenciales, ni los ya ejecutados.

Por último debe resaltarse que la suspensión de los efectos del acto administrativo debe suponer una obligación de no hacer para la Administración y de ninguna manera puede significar una obligación de hacer, es decir, cuando se otorga la suspensión de efectos de un acto administrativo, debe significar la paralización temporal de los efectos del acto, traduciéndose en una abstención para la Administración de ejecutar el acto que eventualmente podría producir perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva.

Bibliografía

Torrealba Sánchez, M. (2009). Manual de Contencioso Administrativo. Caracas, Venezuela: Editorial Texto C.A.